知识源于沉淀 作为东亚乃至亚洲为数不多的发达国家，韩国拥有良好的经济文化实力:人均GDP超过3万美元，传统与现代相结合的旅游风格，影视音乐作品远销世界各地…这些都是广为人知的韩国特色。说到国家的首都，很多人会不假思索的回答:首尔。但其实还有一个鲜为人知的行政首都。
▲首尔街景。它是中国最大的城市，也是世界级的特大城市。
这个行政首都是位于韩国中部的世宗特别自治市。从2003年国会通过新行政首都特别法，到2007年建设首都，最后从2012年开始，韩国各大国家机关和立法机关，包括九部两厅，依次迁到这里。世宗新首都的计划经历了不断的磋商和协调，跨越了几个总统任期，其间也有许多波折、认同和争议。
▲红色区域是世宗特别自治市所在地，也是韩国唯一的特别自治市。
无论是市政基础设施的建设，还是作为政治中心的管理经验，还是经济发展对全国的示范作用，首尔都比这个新成立的世宗市强很多。但即便如此，首尔的行政地位还是被世宗削弱了。
韩国为什么要花巨资设立这样一个行政首都？在漫长的建都过程中，隐藏着哪些鲜为人知的秘密？世宗在分散了首尔的行政压力后，给两地发展带来了哪些新的机遇？
▲红色区域是首尔的地理位置。
一、汉城地位确立
首尔作为韩国最大的城市和真正的首都，历史悠久。早在朝鲜半岛三国时期(大致从南北朝后期到唐初)，即高句丽、百济、新罗并行时期，卫理城就作为百济的都城而存在，也开启了该城辉煌的都城史。舒适城大致是今天的首尔地区。
▲三国时期朝鲜半岛的权力划分图
位于半岛上的交通枢纽，又濒临大海，威利城一直是三国觊觎之地。公元668年，新罗、大唐灭高句丽、百济，基本实现了朝鲜半岛的统一。这一时期也被称为统一新罗时代。唐朝后来成功接受新罗为属国。
这时，舒适城也被赋予了一个全新的名字——汉阳。统一后稳定的社会环境为汉阳后来的地位上升奠定了坚实的基础。
▲百江口战役战略进攻图。此战之后，管辖慰灵城的百济宣布国家灭亡。
重要的地理位置和周边国家的暗中支持，使得朝鲜半岛分裂的暗流再次涌动。统一的新罗政权存在200多年后，后百济、高丽政权再度复兴，与新罗政权形成新的三分天下局面。
但是，无论局势如何变化，半岛统一的趋势仍然是不可逆转的趋势。公元935年，韩国以极大的实力合并新罗，并于次年合力消灭百济政权。此后，朝鲜半岛再次迎来统一，建立了朝鲜王朝，首都在南北中间的荆凯(今开城)。
▲图中的标志是北京的所在地。
此时，随着朝代的兴盛，汉阳的地位也一直突飞猛进。首先，为了突出汉阳的重要位置和意义，改名为“南京”，意为“南都”。其次，在行政规划方面，南京市分为很多区域，分工明确。这一系列措施也奠定了该城作为当时王朝“第二城”的基础。
▲韩国特有的宫殿和亭台楼阁。
如果说高丽王朝是汉阳腾飞的基石，那么随之而来的朝鲜王朝就是其建立的辉煌时期。1392年，掌握军权的朝鲜将领李成桂废黜恭让王，自立为王，并将国名改为“朝鲜”。这宣告了朝鲜王朝的正式建立。
为了削弱前首都集团对统治的威胁，加强对北方的管理，李成桂决定迁都汉阳，并改名为汉城(今首尔)。这也是首尔首次被定为首都的时间。建都后，景福宫、昌德宫、昌景宫五座宫殿相继落成，标志着首尔作为国家首都无可比拟的尊严。
▲首尔的东阙，昌德宫、昌庆宫等宫殿就坐落在这里。
朝鲜王朝统治半岛数百年，经历了从封建走向现代化的过程，也见证了首尔从落后走向繁荣的景象。始于19世纪末的朝鲜半岛现代化改造了这个国家的方方面面，比如工业、贸易和文化。首尔作为桥头堡，依然处于发展的前沿。
东亚第一个将电力引入皇宫的城市，由韩美出资的电车公司成立，建造了当时最先进的下水道系统…首尔在城市建设方面走在了全国甚至亚洲的前列。一位美国旅行者对首尔评价很高，他说“最有趣、最先进的城市只有几步之遥”。
▲1887年在景福宫，朝鲜半岛点亮了第一盏电灯。
时间来到20世纪，朝鲜半岛的命运再次发生变化。1910年，大韩帝国因对敌防御薄弱，被迫与日本签订《日韩合并条约》。该条约的生效标志着朝鲜半岛进入了几十年的日本统治时期。朝鲜总督府是日本在半岛的最高统治机构，设在首尔。
▲日韩共治时期的半岛区域划分图。
在日本占领朝鲜半岛的35年间，由于帝国主义运动等强硬统治手段，当地人民遭受了无尽的精神和肉体折磨。但在压迫的同时，日本的一些殖民政策客观上促进了朝鲜半岛跟上现代化的发展趋势。
着眼于毗邻日本、背靠中俄的战略要地，殖民当局将其纳入整个国家的经济规划体系，铁路、机场、工厂、学校等基础设施如雨后春笋般出现。虽然从本质上来说，这些都是为了更好地服务于日本的工业化进程；但从长远来看，正是他们的存在，使得朝鲜尤其是韩国的工业体系建设得更快。
▲首尔帝国大学是当时日本及其殖民地为数不多的帝国大学。
二、首尔，浴火后重生
日本占领时期结束了，标志是第二次世界大战的结束。这一次，因为东西方阵营的对立和意识形态的不同，朝鲜半岛再次接受了被一分为二的命运。以三八线为界，朝鲜半岛北部是朝鲜民主主义人民共和国，南部是大韩民国。位于南方的首尔自然继续作为韩国的首都存在。
▲同一个语言，同一个物种，却依然避免不了相互仇视。
但就在和平稳定没有持续多久的时候，朝鲜战争的爆发又一次把首尔带到了近乎毁灭的地步。首都的地位，加上离朝韩分界线不远，导致首尔在交战双方之间来回“易手”。在北方政权的挑衅下，硝烟弥漫，市政府被毁，百姓逃亡，这是首都无法承受的战争之痛。
▲粉色区域是朝韩军事分界线(三八线)，黑色区域是首尔。他们之间的距离很近。
战前首尔人口高达180万，但经过三年战争，市区人口直接下降到6万左右。
▲首尔流亡民众逃往周边各地区。
战后，一切都成了废墟。着眼于长期发展战略，韩国政府推出了一系列有利于国家工业化进程的措施，例如经济发展五年计划。推进工业化意味着为国家金融增长提供动力引擎；作为首都的首尔，得益于大城市的虹吸效应，再次成为人口的重要输入地。
▲20世纪50-90年代首尔人口变化趋势。
人口的快速增加，随之而来的是城市间的拥挤和短缺空。为此，首尔数次扩大城区，吞并周边部分城镇:1963年合并光州郡、扬州郡、始兴郡等郡和江南地区，将城区扩大到近600平方公里；1981年，设立江东区和恩平区。90年代中期，中路区彻底重组…
▲首尔行政区划图
然而，即使是针对人口问题、发展规划等因素进行的城市扩张，仍然没有消除城市化进程中的种种弊病，甚至有愈演愈烈之势。
首先，工业生产带来了大量的污水，但下水道排污工程永远无法与之匹敌，所以汉江出现了多起重金属超标的丑闻；其次，在惠及民生的住房问题上，又因为外来人口过多，炒房过热，地价房价不断上涨；高楼繁荣的背后，是分布在城市各个角落的城中村逐渐变质为贫民窟。
▲首尔的平均房价一直居高不下。
作为首都，作为政治中心的首尔在国民经济中也起着主导作用，这使得整个城市逐渐出现“超负荷”状态。在此基础上，地缘政治考虑是韩国政府设立行政首都的重要诱因。
三、褒贬不一的新首都
首尔位于汉江沿岸，最北部距离与朝鲜民主主义人民共和国的军事分界线仅约40公里。自韩朝政权对抗以来，双方只签署了临时停战协定，但实际上对抗状态并未消除。被称为国家“咽喉”的行政中心位于战争爆发的最前沿，这让许多官员和民众非常担忧。
▲近年来，由于战略调整，驻首尔美军向中部地区转移，使得首都军事安全水平下降，令人担忧。
在各种因素的综合作用下，迁都的声音已经慢慢浮出水面。这个想法在2002年首次提出，当时的总统候选人卢武铉把迁都作为他未来执政后的一项重要措施。两年后的2004年7月，有关决策部门正式宣布建立新的行政首都，地址选在焉耆-周公地区，并赋予了新的名称——世宗特别自治市。这个名字的灵感来自朝鲜王朝的第四任国王世宗。
焉耆-周公地区能受到青睐主要有以下三个因素:梅湖川与晋江交汇处水资源丰富；交通条件便利，连接首尔和釜山的京福高速公路穿越其中。它有广阔的领土和大量未开发的土地。
▲世宗市的地理位置
2012年7月1日，历时5年建成的世宗市正式宣告竣工。这一计划开始时，原本打算搬迁包括总统府在内的所有位于首尔的行政机构。但领导人的频繁更迭，始终无法在这个问题上保持一致的看法。
自2012年9月第一行政机关搬迁以来，已有36个部门陆续来到世宗市办公。但代表最高政治意志的总统府、国会、大法院等机构依然驻扎在首尔，一动不动。
一般来说，对国家发展和社会稳定起重要作用的核心部门仍保留在首尔，而剩下的相对复杂的职能部门大多搬迁到世宗市。
▲完全建成的世宗市，城市面貌与以往大不相同，吸引了很多外国人来寻找机会。
世宗市的存在，接管了首尔很大一部分国家职能机构，大大减轻了其行政压力，有利于更好地释放经济发展活力，也可以遏制“城市病”的进一步蔓延。
▲世宗建立以来，人口发生变化，呈逐年增加趋势。预计2030年，全市人口将达到50万。
虽然世宗市的建立对国家、首尔乃至世宗来说都是双赢。但背后的争议也很让人苦恼。
世宗在成为行政首都之前是一片未开发的荒地。作为政治中心，需要花费大量资金进行软硬件建设，这在国内引起了不少非议；迁都的决定最早是由前总统卢武铉提出的。后来，韩国历任总统对此举持不同意见。这导致了许多关于在不同政府任期内迁都意见不一的内部丑闻。
▲2010年，时任韩国总理郑云灿因世宗迁都与李明博总统意见不合。最终，他无奈递交了辞职申请。
无论是首尔还是世宗，将国家行政职能与经济职能灵活分离，采用“双重资本模式”解决“城市病”，促进国家长期健康发展，都是可行的措施。这对很多和韩国情况相同的国家都有很大的借鉴意义。
作者:陈祥成
编辑:托马斯(唐)
