知识源于沉淀 作者:李殿标(省社会科学院)
党的二十大报告指出:“党的领导是全面的、系统的、整体的，必须全面地、系统地、整体地实施。”新修订的《中国章程》规定:“中国的领导是中国特色社会主义最本质的特征，是中国特色社会主义制度的最大优势，党是最高政治领导。强调:“坚持党的领导不是一句口号。必须体现在党领导立法，保证执法，支持司法，带头守法。“建党一百年来，党领导人民创造了我国法治建设的伟大成就，也实现了党领导下的立法体制机制的历史演进。理论和实践表明，党主导立法是中国特色立法体制机制最明显的优势，在新时代全面依法治国进程中必须坚持和完善。
明确党领导立法的职责
党领导下的立法，就是通过法定程序把党的主张转化为国家意志，从制度和法律上保证党的路线方针政策的贯彻实施。党领导立法的目标是完善中国特色社会主义法律体系，引领中国经济、政治、文化、社会和生态文明全面发展，践行全心全意为人民服务的根本宗旨。党的二十大报告提出，“要完善党的领导体制，健全党重大决策的实施机制”。因此，党要清醒认识新时期立法工作面临的新形势新任务，确保党发挥总揽全局、协调各方的领导核心作用，正确处理党的领导与人民当家作主、依法治国的关系，而不是以党代政、以言代法、以政代法。
总揽全局、协调各方，既是党的领导的基本取向，也是党的领导立法的明确责任。《法治中国建设规划纲要(2020-2025)》提出了四点要求:一是完善立法工作格局，包括党委领导；第二，明确党与拥有立法权的地方党委的职权划分；第三，不断完善党内领导法规；第四，推动党的领导进入法律法规。明确党领导立法的责任，一方面要坚持在党的领导下推进立法体制改革，完善NPC领导立法工作的体制机制，保证政府在立法中发挥辅助作用，把人民民主贯彻到立法全过程，提高科学立法、民主立法、依法立法水平；另一方面，要正确处理与人大、政府和公民的关系，党与拥有立法权的地方党委的关系，党在国家法律中的领导与入党法规的关系，积极支持立法机关行使立法权。
把握党领导下的立法原则
党的二十大报告指出:“坚持科学执政、民主执政、依法执政，贯彻民主集中制，创新和改进领导方式，提高党把握方向、总揽全局、制定政策、推进改革的能力，调动各方面积极性。”党虽然不是立法机关，但却是立法决策最重要的主体。所有重要立法都由党组织作出最后决定，党对立法的领导也是党实质性参与立法的过程。在新时期全面依法治国进程中，党领导立法的基本原则要体现时代的表达和要求，即坚持科学立法、民主立法、依法立法。这三项基本立法原则是相辅相成的。它们首次在党的报告中得到表述，直接影响立法的质量和效率，最终目的是实现良法善治。
就科学立法而言，党领导下的立法要从中国实际出发，合理配置权力与权利、权利与义务、权力与责任、义务与责任，增强立法的系统性、完整性、协调性和及时性。就民主立法而言，党领导下的立法要坚持以人为本，坚持和发展全过程的人民民主，保证主体的广泛性、内容的通俗性和程序的民主性，最大限度地吸收广大人民群众的合理意见和建议。就立法而言，党领导下的立法应当遵循“党自身必须在宪法和法律范围内活动”的基本要求，符合宪法的规定、原则和精神，按照法定权限和程序，从国家整体利益出发，维护社会主义法制的统一、尊严和权威。同时，依宪立法原则蕴含在依法立法原则的内涵中，是依法立法原则的重要内容。
拓展党领导立法的途径
指出:“要继续推进党的领导制度化、法治化，不断完善党的领导体制和工作机制，把党的领导贯彻到依法治国的全过程、各方面。”其中，党领导立法的方式决定了党能否与立法机关和人民互动，也影响着党领导立法的制度化和法治化水平。总的来说，党领导立法的主要途径包括为立法工作提供正确的政治方向、先进的立法理念、科学的立法原则和充足的立法人才。同时，党领导立法的方式应当与党的自身建设水平、全面依法治国进程和立法工作目标高度一致。党的自身建设面临的新任务、全面依法治国的新阶段和立法工作提出的新要求，都必然要求党领导立法的方式要根据时代特征不断调整、发展和完善。
同时，2016年印发的《关于加强党领导下立法工作的意见》明确指出，实行党领导下的立法工作，地方党委主要领导要“亲自过问重点立法工作，亲自推进重要立法项目，亲自协调重大立法问题”。这种全程领导的要求，也体现了党领导立法的不断发展。当前，有必要通过细化、规范和创新，进一步拓展党领导立法的传统方式，促进党领导立法方式与新时期立法任务的紧密衔接。一是明确党对重大问题的立法决策权，包括重大问题的范围、立法决策权的权限、立法决策权的行使程序；二是明确了党提出宪法修正案的权利，包括提出宪法修正案的条件、原则、程序和决议程序；三是明确了党听取立法报告的权利，包括报告的主体、权限、内容、方式和程序。
完善党领导下的立法程序
指出，“治理一个国家、一个社会，关键在于立规矩、讲规矩、守规矩”。这句话是对当前立法工作的准确解读和科学表述，对党领导立法的程序建设也具有重要的启示和引领意义，即党领导立法也要建立程序、讲求程序、遵守程序。无论是“使党的主张通过法定程序成为国家意志”的决策部署，还是依法立法的原则，都要求党的领导立法应当遵守法定程序。当然，这里的“法定程序”应该做广义的解释，既包括立法机关的立法程序，也包括党领导立法的法定程序。
同时，完善党领导下的立法程序，也是落实《关于全面深化改革的决定》中“构建程序合理、环节完备的协商民主制度”和《关于全面推进依法治国的决定》中“完善党对立法工作重大问题的决定程序”的要求。从规范、理论和实践来看，党主导立法的程序层面有待加强:一是在规范的基础上党主导立法的程序不够明确；二是在理论研究上，对党主导立法的程序性解读不深；第三，在立法实践中，党主导立法的程序并没有太多的揭示。比如，党内决策的具体程序是怎样的，党内重大决策程序与国家机关民主决策程序的关系是怎样的，党内对立法问题的意见分歧如何处理，党委主要负责人如何亲自领导立法工作等，都需要进一步研究。因此，规范党领导立法的程序，并将其与党领导立法的方式有机结合起来，将成为下一步坚持和加强党领导立法的重点任务。
加强党的领导立法保障
全面从严治党永远在路上。为了加强党领导立法的保障，必须确保党和国家的统一部署、重大决策和全局性工作在立法过程和结果中得到准确反映。首先是加强人才保护。党领导立法的重要方式是依法广泛动员人民通过选举产生各级权力机关，然后通过依法选举选拔优秀党员到各级权力机关任职，实现党对立法工作的有效领导。这就要求拥有立法权的全国人大常委会和人民政府党组加快立法人才培养，及时向立法机关推荐优秀人才，不断优化立法人才队伍的年龄、专业、背景结构。二是加强组织保障。这就要求落实《中国章程》和《中国党组工作条例》的规定，以及党的部署，加强具有立法权的全国人大常委会党组、全国人大各专门委员会分党组和人民政府党组的建设，确保履行“指引方向、管理全局、确保实施”的立法职责。三是强化机制保障。除了坚持和完善党提出立法建议、审批立法规划和计划的传统机制外，还要积极创新重大立法事项请示报告机制、立法协商和公众参与沟通机制、党内法规与国家法律协调机制、法规和规范性文件备案审查联动机制。
(本文是国家社科基金面上项目“党的领导立法的历史经验研究”(22BFX010)的阶段性成果)
来源:中国社会科学网-中国社会科学报
