政党监督

强调，外部监督对我们党来说是必要的，但从根本上说，也在于加强自我监督。加强党内监督是马克思主义政党的应有品格，也是我们党的优良传统和政治优势。一个世纪以来，我们党能够不断发展壮大，领导始终坚强有力，严格的党内监督是重要保证。站在新的历史起点上，深入总结党内监督的历史经验，把握其发展的历史规律，完善其制度，发挥其优势，及时发现和推动解决党自身的问题，不断增强党的创造力、凝聚力和战斗力，确保我们党在新时代坚持和发展中国特色社会主义的历史进程中始终成为坚强领导核心。

中国党内监督理论溯源

中国是马克思主义政党，其党内监督理论源于马克思主义关于无产阶级政党的党内监督思想。早在参与起草《共青团章程》时，马克思和恩格斯就已经发展了党内监督的思想。根据章程，委员会是国联的执行机关，因此它有责任向代表大会报告工作。这明确了国会监督委员会的权力。宪法还规定了民主选举制度，这实际上是自下而上的党内民主监督的初步探索。更难能可贵的是，在当时的历史条件下，马克思恩格斯已经倡导党内民主讨论和批评自由，要求党员干部自觉接受党员和群众的监督和批评。这既是自我革新的良方，也是自我监督的利器。

列宁在领导俄国革命和苏联社会主义的实践中，继承和发展了马克思恩格斯的民主监督思想，提出并系统阐述了民主集中制原则，为党内监督做出了开创性的贡献。列宁还十分重视发挥党员作为监督主体的作用，不仅通过赋予党员选举权来实现强有力的党内监督，而且通过倡导党员言论自由来实现党内批评和自我批评。马克思、恩格斯、列宁构想的党内监督模式是自上而下的组织监督和自下而上的民主监督相结合的雏形，为中国探索党内监督奠定了理论基础。

中国党内监督的实践探索

中国的党内监督实践，既继承了马克思、恩格斯、列宁的党内监督思想，又结合不同历史阶段世情、国情、党情的变化，走出了一条具有中国特色的党内监督之路。

萌芽探索阶段——新民主主义革命时期。我们党自成立之日起就十分重视党内监督，党内监督一直是党的一项重要纲领。但是，由于我们党长期处于敌人的白色恐怖之下，党只能依靠权力相对集中的组织领导体制来保证党的决策部署的执行，监督的主要目的是保证党组织的决策得到有效执行。这一时期，党内监督仍有一定的局限性。1927年，中国第五次代表大会召开，第五次增加了“党的建设”一章，首次明确规定“党的部门的指导原则是民主集中制”，使民主集中制的贯彻得到党内法规的保障。同时新增“监察委员会”一章，首次在中明确了党内监督机构的产生方式、职责权限。这是我们党关于党内监督的一个创举。1945年，第七次设立了“党的监督机关”一章，对监督委员会的产生办法、任务、权力等内容作出了具体规定，党内监督机制基本定型和确立。

曲折发展阶段-社会主义革命和建设时期。在这个阶段，我们坚持党的集体领导，不断探索和发展党内民主。规定“党必须采取有效措施，发扬党内民主…加强生动活泼的上下级联系”，“任何党组织都必须严格遵守集体领导和个人负责相结合的原则，任何党员和党组织都必须接受党的自上而下的监督”，强调了集体领导的重要性，并以党内最高法规的形式把坚持集体领导和发扬党内民主固定下来。但是，随着党的执政环境和党员队伍状况的深刻变化，党脱离群众甚至腐败的危险也在增加。为了保持党的先进性和纯洁性，新中国成立以来，党把加强党内监督作为一项重要任务。1949年11月，新中国成立刚一个月，就发布了《关于建立党的和各级纪律检查委员会的决定》，决定在和各级建立党的纪律检查委员会，党的局、分局、省委、区委、市委、地委、县委的纪律检查委员会在党委的指导下工作。《决定》进一步明确了和党的各级纪律检查委员会的任务和权限，从制度上加强了党的组织建设和纪律建设，为党内监督提供了坚强的组织保证。1955年3月，全国代表大会通过了关于建立党的和地方监察委员会的决议，规定了党的和地方监察委员会的选举办法、任务、工作程序和权力，要求建立相应的办事机构、经常性工作和详细的工作规则。党的纪律得到加强，党内监督的有效性显著提高。但在1958年以后的一段时间里，由于“左”倾错误的影响，党内民主批评受到压制，党内监督逐渐偏离了确定的正确方向。特别是“十年内乱”，极大地削弱了党的组织和国家政权，践踏了民主和法制，使整个国家陷入了严重的政治危机和社会危机。

恢复和完善阶段–改革开放和社会主义现代化建设的新时期。1978年12月，党的十一届三中全会作出了把党和国家的工作重心转移到经济建设上来、实行改革开放的历史性决策，党内监督也进入了恢复和完善的新阶段。在这个阶段，党内民主有了很大的发展。一方面，党员权利得到有效保障。2004年9月颁布的《中国党员权利保障条例》明确规定了党员的党内监督权和罢免或撤换党员中不称职的领导干部的权利，并指出党员通过批评、揭发和曝光可以有效发挥民主监督的作用，为党员正确行使民主监督权提供了有力依据。另一方面，党务公开制度在探索中前进。党的十六届四中全会做出了逐步推进党务公开的重大决策。党的十七大在“党组织制度”一章中规定，各级党组织要按规定实行党务公开，让党员对党务有更多的了解和参与。这些规定对于发展党内民主、实现民主监督具有重要意义。在这一阶段，党内监督制度也趋于成熟和完善。随着改革开放和社会主义现代化建设的不断发展，我们党制定了一系列党内法规，极大地完善了党内监督制度。1987年，纪委印发《关于加强党员干部党内纪律监督的若干规定(试行)》，明确规定了党内纪律的内容和形式、纪律监督的任务和重点等七项内容。这是改革开放后最早的关于党内监督的专门文件。2003年12月，颁布了《中国党内监督条例》(试行)，这是党的历史上一部非常重要的法规，对发展党内民主、加强党内监督、维护党的团结统一、保持党的先进性和纯洁性具有重大意义和深远影响。这些制度性文件极大地推动了党的纪律和党内监督制度建设，标志着党内监督进入了制度化、规范化的新时代。

日益成熟的阶段——中国特色社会主义新时代。党的十以来，以同志为核心的党坚持党内监督没有、没有例外，加强自上而下的组织监督，完善自下而上的民主监督，发挥同级相互监督作用，推进党内监督实践创新、理论创新和制度创新，有效增强党内监督的针对性和有效性。首先，党内监督体系更加完备。党的十八届六中全会审议通过了《中国党内监督条例》，以党内法规的形式明确规定了党内监督制度，强调要建立健全党统一领导、党委(党组)全面监督、纪检机关专项监督、党的工作部门职能监督、党的基层组织日常监督、党员民主监督的党内监督体系。党的后，党着眼实现新时代党的执政使命，推动全面从严治党向纵深发展，对完善党和国家监督体系作出重要部署。执纪监督、督察监督、派驻监督、巡视监督“四个全覆盖”格局逐步形成；党内监督、国家机关监督、民主监督、司法监督、群众监督、舆论监督有机衔接，同力监督网络越来越严密。其次，党内监督职责分工更加明确。强调，全面从严治党，必须从根本上解决主体责任缺失、监督责任缺失、管党不严的问题。在十八届纪委六次全会上，着重阐述了党内监督与“两个责任”的关系，纪委监督重在履行监督责任和执纪问责。党内监督是全党的任务，首先是党委的监督。说到监督，不能只想到纪委或者推到纪委。《中国党内监督条例》还对“两个责任”作出了具体规定，即“党委(党组)承担党内监督主体责任，书记是第一责任人，党委(党组)常委会成员和党委在职责范围内履行监督职责”，“党的各级纪律检查委员会是党内监督的专门机关，履行监督执纪问责职责”。“两个责任”的协调推进了党内监督责任的落实。三是党内监督重点更加突出。领导干部是党的执政骨干，“一把手”是党的事业发展的领头雁。各项工作要取得成效，必须抓住领导干部特别是各级“一把手”这个“关键少数”，加强党内监督。《中国党内监督条例》规定党内监督的重点对象是党的领导机关和领导干部特别是主要领导干部，明确把党内监督的重点定位在各级领导干部特别是主要领导干部，监督重点更加突出。2021年3月，印发《关于加强对一把手和领导班子监督的意见》。这是党首次聚焦“一把手”和领导班子制定的专门文件，实现了对“关键少数”监督重点的重新聚焦和再积累，也彰显了以同志为核心的党解决党内监督问题的坚定决心。

中国党内监督宝贵历史经验的启示

加强党内监督，必须坚持党的集中统一领导。党政军民学东西南北，党是一切的领袖，是最高的政治领导力量。党的集中统一领导是加强党内监督的根本。一百年来，我们党之所以历经千辛万苦，仍然充满生机和活力，就在于通过自我监督不断审视自身存在的问题，始终保持党的先进性和纯洁性。历史经验表明，党的领导决定着党内监督机制的运行。当党的集中统一领导坚强有力时，党内监督制度才能有效运行。反之，党内监督体系就会陷入困境。党内监督的权威来自党的权威。没有这个权威，党内监督就寸步难行。

加强党内监督，必须充分发展党内民主。党内民主是党的生命，其实质是按照规定，在党内生活中实现党员人人平等，共同参与党内事务的讨论、决策和管理。党员是党内民主的主体，党员民主监督是党内监督的基本方式。只有充分发展党内民主，尊重党员的主体地位，保障党员的民利，落实党员的知情权、参与权、选举权和监督权，鼓励和支持党员在党内监督中发挥积极作用，才能切实加强党内自我监督，使党内监督真正严格、切实，让党组织的创造力、凝聚力和战斗力充分焕发，形成推进新时代中国特色社会主义事业的强大力量。

加强党内监督，必须突出党的领导机关和“关键少数”。党内监督的对象是党组织和全体党员，但重点对象是党的领导机关和领导干部，特别是主要领导干部。领导机关是国家治理体系中的重要机关，领导干部是党和国家事业发展的“关键少数”，对全党全社会具有风向标作用。“关键少数”管理好了，就会形成“头雁效应”，以上率下发挥各级示范作用；另一方面，如果“关键少数”的权力失去了监督和制约，就容易产生催化和连锁反应，甚至造成区域性、系统性、塌方式的腐败，破坏当地的政治生态，带来一个地区不良的党风政风。因此，加强党内监督，必须抓住主要矛盾和矛盾的主要方面，管好重点人、重点场所、重点事、重点时段，用刚性的监督制度约束“关键少数”的权力，使他们自觉接受监督、带头监督，带动和促进整个监督体系的不断完善和更好运行。

加强党内监督，要抓早抓小，防微杜渐。党内监督的任务之一是保证党组织充分发挥作用和核心作用，保证全体党员发挥先锋模范作用，保证党的领导干部忠诚干净担当。要完成好这项任务，不能等到党员和党组织出了问题，才被动地去解决。我们必须防患于未然。“小洞不补，大洞遭殃”。在党的十八届六中全会第二次全体会议上指出，“分析近年来查处的典型腐败案件，有一个从量变到质变、从小错误到大错误的过程。如果在问题刚发现的时候，组织就及时拉住，一些干部就不会在错误的道路上越滑越远。”抓早抓小，防止进展缓慢，就是要把纪律和规矩挺在前面，从小事抓起，从细节抓起，把党内监督体现在日常生活中，让每个党员都习惯在约束下工作、在监督下工作，把党锻造得更加坚强。

加强党内监督，必须坚持党内监督和外部监督相结合。党内监督是指对党自身的监督，外部监督是相对于党内监督而言的。党的执政地位决定了党内监督是党和国家各种监督形式中最基本、最首要的。只有党内监督有力有效，外部监督才能发挥作用；党内监督失败，外部监督必然失败。但同时也要看到，当前，全面深化改革不断向纵深推进，完善党和国家监督体系进入系统集成、协调高效的新阶段，各领域、各环节监督的关联性、互动性显著增强。外部监督作为党内监督的有力补充，是监督不可或缺的形式，发挥着不可替代的作用。因此，要充分重视外部监督主体在党和国家监督体系中的重要作用，以党内监督为主导，促进各种监督的有机融合和协调，形成常态化、长效化的监督合力。

(本文由中国纪检监察学院北戴河校区王宇凡发表于《中国纪检监察》杂志2021年第19期)