知识源于沉淀 用法治的力量激发千家企业的发展活力
江苏探索企业行政合规指导机制
江苏省昆山市巴城镇是“中国阳澄湖大闸蟹之乡”，涉及大闸蟹养殖户约3700户，从业人员近3万人，年产值近40亿元。然而，近年来，“梭子蟹”、“洗澡蟹”等外地大闸蟹的不诚信经营时有发生，网络电商销售“鱼龙混杂”引发的消费纠纷让不少蟹农陷入困境。
“司法局领导带队到8个养殖村、6个大闸蟹市场、各大餐饮店调查了解事实，组织15家电商代表、5大市场、近300名经营者开展各类法律培训，推动1200余户经营户签订诚信经营承诺书，完善大闸蟹进货查验、领证领票、预售蟹卡和投诉处理等工作，树立合法合规经营理念。”巴城镇阳澄湖蟹业协会负责人沈刚说，随着阳澄湖大闸蟹信用信息数据标准化工程的实施和信用档案、信用评价机制的建立，阳澄湖大闸蟹投诉量同比下降50%以上。
昆山阳澄湖大闸蟹这张“金名片”，在激烈的市场竞争中继续保持品牌优势，是江苏省司法行政机关近年来积极探索企业行政合规指导机制的一个缩影。
《法治日报》记者近日获悉，苏南部分市县借鉴检察机关开展的涉案企业合规改革试点经验，率先探索对企业进行行政合规指导，既是构建法治营商环境的创新之举，也有效厘清执法权力边界， 有效推进了法治政府建设，落实了党关于促进民营经济发展壮大的最新实践。 在探索中有哪些来自基层的经验和思考？记者进行了深入调查采访。
率先探索企业行政合规
苏州的外向型经济和民营经济十分发达，对法治营商环境的内生需求十分迫切，这在一定程度上倒逼政府着力改善和提升依法行政水平。早在2021年3月，张家港市委市政府“两办”就联合下发了《关于推进企业合规建设的意见(试行)》的通知，成立了市企业合规监管委员会，统筹推进全市企业合规建设。其间，为方便企业自查，市司法局牵头执法部门对5年内涉及企业的行政处罚高频违法行为进行梳理，编制了123份企业行政合规指导清单。
2021年9月，张家港市推进依法行政领导小组办公室、市司法局、人社局、住建局、应急管理局、市场监管局联合发布《企业行政合规指导清单(第一批)》，对企业高频违法行为进行预警。目前已发布5批21个领域319项合规指引。
2022年3月，张家港市人大常委会发布了《关于推进全市企业合规建设的决定》和《张家港市企业合规建设实施办法》，在全国率先将企业合规建设纳入人大常态监督，也为该市探索企业合规引导提供了重要的制度保障。
今年6月，张家港市某建筑企业工地发生多起安全违规事件。张家港市住建局对企业负责人进行了行政约谈。企业负责人表示，公司在安全管理上确实存在漏洞，正在积极整改。但是加强施工现场的安全管理，消除安全隐患，就有点力不从心了。希望执法部门能给予指导。
面对建筑企业的“举报”求助，张家港市建设监察大队“建筑企业合规”宣传组迅速到企业总部开展“一对一”指导服务。“工地上有哪些安全问题是重大安全隐患？行业安全管理有哪些具体规定？部分施工企业存在认识模糊、意识淡薄等问题。”建设监察大队大队长姜伟表示，宣讲团结合《张家港市住建局企业行政合规指导清单》，通过法律解读、案例解读、行政建议等方式，帮助企业快速、简明、准确地了解行政处罚风险点，及时、准确地回应企业的疑问。
在昆山市，市委全面依法治市办公室牵头开展企业合规建设，出台了《关于进一步优化法治化营商环境全力推进企业合规建设试点示范的意见》和《昆山市全力推进企业合规建设试点示范2022年度行动计划》，首创了企业自主合规、行业合规、行政合规、企业合规参与的制度。昆山市司法局还与民政局合作，对全市121个行业协会进行系统梳理，支持行业协会参与制定行业合规标准和团体标准，制定发布专项合规指引和专项合规管理指引。
“在编制企业行政合规指导清单时，我们采取了‘谁主管、谁制定、谁负责’的原则。”昆山市司法局法制与执法监督科科长刘军介绍，2021年，昆山市司法局牵头对行政合规事项进行梳理，并于当年10月首次发布了商务领域企业行政合规指导清单。截至目前，发展改革、交通运输、市场监管等25个部门共发布507项。
提示清单改变执法观念
曾几何时，行政机关“以罚管企”、“以罚代刑”在一些领域是普遍现象。“乱作为、乱执法、乱罚款”等顽疾，长期以来影响着法治政府和廉洁政府建设的成效。然而，中小企业在被处罚的同时，还面临着“不知道什么是违法，违反了什么法律，如何不违法”等长期问题。要解决这些问题和困惑，需要彻底转变执法观念，尤其是摒弃“利益驱动”的执法方式。
常熟市司法局对2018年至2020年全市涉企行政处罚情况进行了统计，平均涉企行政处罚1900余起，罚款4000余万元。“高频违规有个特点。守法合规成本低，违法成本高。处罚严格按照法律标准，企业往往要承担很高的代价。”常熟市司法局副局长高虎介绍，2021年9月，该局编制发布了江苏首个企业常见违法风险点行政提示清单，涵盖安全生产、生态环境、市场监管等9大类93个常见违法风险点，通过“行政指导+法律服务”的方式向全市企业推广发放。
“发布这份提醒清单的初衷与行政合规指引是一致的。”高虎说，这有利于进一步促进企业的合法经营。如清单中的市场监管类涵盖食品生产经营、商标、广告等12项，农药检疫类涵盖动物运输、诊疗、农药等9个方面。
2022年，常熟市司法局将行政许可、行政奖励、行政给付内容扩大到清单中，让企业清楚了解许可流程和奖励补偿政策。还重点通过与行政审批局对接，加强对新注册企业的行政合规指导，通过“执法接待室”、“合规沙龙”与企业面对面交流。推动全市行政执法机关开展企业“提醒”检查机制。执法机关要提前介入、先行提醒，及时向企业反馈违法风险，出具《行政合规指导意见书》，及时建议、提醒其整改。
此前，自2020年起，江苏各地普遍对企业实行“免罚轻罚”机制，采取“先违不罚”等灵活审慎监管方式，让企业普遍感受到“执法温度”。例如，2020年4月和2021年9月，泰兴推出企业“免于处罚、从轻处罚”清单1.0版和2.0版，将企业“免于处罚、从轻处罚”清单扩大到188项无行政处罚、73项从轻处罚、38项减轻处罚。2022年，本市涉及企业轻微违法行为2917起，一般违法行为被从轻行政处罚238起，一般违法行为被从轻行政处罚434起。
“执法理念发生了根本性的转变，也给市场主体留下了足够的发展壮大空间空。运用了行政指导、劝导、提醒等柔性执法手段，让企业的行政执法更有分寸、更有温度。”泰兴市司法局副局长周介绍，2022年7月，泰兴市成立了由司法局牵头的企业行政合规指导清单编制专项工作领导小组，17个行政执法部门根据各自的权力事项清单，制定了166项合规管理事项，形成了全市企业行政合规指导清单清单。
2022年8月，泰兴市卫健委在职业卫生双抽查中，发现某企业喷砂岗位二氧化硅粉尘严重超标。根据职业病防治法的规定，企业将面临停产或关闭。泰兴市卫生健康委约谈企业，指导整改监督，指导企业从优化原料入手，增设真空装置解决超标问题。同时，根据该市出台的《行政合规指导清单》，对企业职业卫生问题进行了“体检”。
据介绍，泰兴市还借鉴了网格化社会治理的理念，编制了企业行政合规服务网络。如泰兴经开区为125家被监管企业建立了法律服务网格，将199家中小企业按属地纳入原社会治理网格，实现了执法监管和法律服务工作从“泛滥式”到“精准投放式”。
今年4月，泰兴市编制了第二批企业行政合规指导清单，突出了行政合规指导的实用性，对重点合规事项列出违法案例，方便市场主体发现问题。比如在“在商品上使用合法商标、商品名称、商品装潢”的合规事项中，列举了一个加油站未经许可在装潢上使用与中国石油化工集团公司近似的商标的例子。
有效帮助民营企业发展。
随着江苏省多个县市尝试推行企业行政合规指导，切实彰显改善法治营商环境的独特制度优势，在江苏省司法厅的指导下，这项工作相互借鉴，在江苏省各地试点。
在全市较早实施企业行政守法的苏州市，于2022年4月发布了《苏州市3.0版企业免罚轻罚清单》和《行政强制措施不予执行清单》，共涉及26个行政执法部门455项行政处罚，其中对企业轻微违法行为不予行政处罚的有299项。
苏州市司法局局长王侃介绍，2023年上半年，苏州各级行政执法机关共办理涉企“免刑、轻刑”案件1.6万余件，涉案金额5.39亿元。通过强化清单的合法性、科学性、合理性和有效性，加强对新技术、新产业、新业态、新模式的包容审慎监管，切实帮助民营企业、中小企业发展。
“免刑、轻刑清单主要是针对情节明显轻微或者违法行为发生后没有明显社会危害性的，采取包容审慎的监督执法方式。”张家港市司法局局长曹旭说，这两份清单是搞了事前事后两个环节，帮助企业健康发展。
“为了保证企业能够理解、学习和记忆，我们还编制了相应的企业行政合规指导方案，每一项都详细阐述了常见违法行为的表现、法律依据和违法责任、风险等级、合规建议、指导部门等。”苏州市司法局副局长路雅举例说，苏州市公安局采取动态调整、补充企业行政合规指导清单的方式，初步形成了企业违法行为重点领域综合清单体系。仅在2022年，就清理了200多个风险单元，发出了40多个通知和警告。
2022年，常州编制发布了《常州市企业行政合规(知识产权、工作安全)实务指南》，涉及538项具体实务事项。今年6月，《常州市企业(生态环境)行政守法实践指南》编制完成，涉及7章345条相关事项。常州将企业行政合规指导融入行政执法全过程，通过预防和减少企业生产经营违法行为，实现从“惩罚性监管”到“预防性监管”的转变。
记者了解到，江苏部分市县也积极探索构建全链条企业行政合规体系的思路，并进行制度衔接，积累了不少“先行先试”的经验。
昆山积极探索企业行政合规与企业参与合规、合规监管与信用监管、境内合规与境外合规的全链条企业合规管理模式。“我们还尝试了‘反向移送’工作，即检察院认为不构成刑事处罚的，推回行政机关，促进企业合规整改。”刘伟说。
张家港市搭建企业综合法律咨询服务平台，公开遴选40名专业律师，为企业提供专业法律服务和合规政策咨询。沙钢集团、永钢集团等80家民营企业和2家行业商会开展了前置合规建设试点。目前，已有23家企业完成达标前验收。此外，该市还将企业合规建设向全市外向型企业延伸和聚焦。目前，已有3家企业开展涉外合规试点，推动涉外企业在“走出去”过程中加强涉外法律风险领域的“防火墙”建设。
创造公平透明的商业环境
建设市场化、法治化、国际化的营商环境，是当前各级政府的重大任务，也是企业热切期盼的制度性“红利”。这既有赖于全新的顶层设计，也有赖于基层执法工作者的创新精神和法治智慧。“企业行政合规指导涉及经济发展的各个层面，有望加强顶层设计，形成上下联动的强大合力，成为法治政府建设的重要抓手。”采访中，不少一线工作人员和业务人员呼吁。
近日，《国务院关于促进民营经济发展壮大的意见》明确提出，“引导民营企业通过自身改革发展、合规经营和转型升级，不断提高发展质量，推动民营经济做大、做优、做强”。
从加强依法行政的角度，建立企业行政合规指导制度，有利于厘清权力边界，避免一些热点执法领域出现“任性执法”、“野蛮执法”、“逐利执法”等现象。江苏省司法厅行政执法协调监督处负责人表示:“行政合规指导是行政执法的延伸，是‘执法为民’理念最直观的体现。其实施主体是各级行政机关，服务对象是市场主体。采取的主要方式是行政指导，目的是通过灵活互动的工作方式，引导和促进市场主体建立制度化的违法风险防范和长效管理机制，做到‘少违规’甚至‘不违规’。
“行政合规指导有利于营造公平、透明、可预期的法治营商环境，进一步激发社会经济发展活力，推进法治政府、诚信政府、服务型政府建设，可以很好地解决执法刚性与柔性、法理与理性的冲突，让广大企业在每一个执法行为中感受到公平正义。”江苏省司法厅厅长张晓唯表示，这项创新工作已经在江苏省部分市县进行了探索，下一步将按照省委全面依法治国的部署要求，围绕企业群众需求，制度化、长效化开展，让企业群众有实实在在的获得感。
记者了解到，经过多轮调研，组织召开座谈会和专家论证会进行研究、分析和论证，江苏省委全面依法治省委员会已正式下发《关于指导企业全过程行政守法的通知》，在全省全面推进这项工作。(记者丁国峰)
来源:法治日报
