财政与金融

财务关系一直很密切。但是，遇到财务问题就把责任推给财务，或者遇到财务问题就把责任推给财务，都是不可取的。关键在于责任和能力的比例。现实中往往是资源最丰富的部门，会承担最重要的责任。财政与金融的关系是复杂的，但不能随意替代。只有共同努力，各司其职，才能防范和化解可能出现的风险。

金融面临挑战还能好吗？

当我们强调“财政是国家治理的基础和重要支柱”这一重要地位时，首先需要问的是，财政在什么条件下才能满足这一地位的要求？如果财政收入已经厌倦了满足经常性支出的需求，还能指望财政收入做得更多吗？

目前政府预算分为四本书，即一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算和社会保险基金预算。近年来，社会保险基金预算每年拨款超过一万亿元，未来仍将有较大的支出压力。“未富先老”人口快速老龄化，使得社会保险基金预算的正常运行不易。到目前为止，国有资本经营预算还不能完全反映国有资本的全部收益，收益端只反映了分红收益。而且是如此有限的收入，大部分在国有经济内部循环。考虑到国企改革过程中，历史欠账多，有其原因，但实际上也造成了庞大的国有经济，只能为一般公共预算提供极其有限的资金。一般公共预算是最大的账户，支出压力一直很大。每年都有较大的财政赤字，同时公共债务也在不断积累。

多年来，财政的正常运转，特别是地方财政的正常运转，离不开政府性基金预算专用账册。土地收入在这个大账户里。这些年来，我们一方面抱怨土地财政在推高房价；另一方面，如果没有土地财政，就没有相对完善的基础设施，中国经济持续增长的基础肯定会受到影响。土地财政积累了大量资产的同时，地方债务规模也逐年增加，带来了地方债务风险。一般情况下，只要资产能够覆盖负债，就不存在偿债问题。当然，这里需要解决债务期限结构的合理性和资产的流动性。

房地产价格是支撑地价的最重要因素。在市场上，房价可以继续上涨，但持续快速的上涨超过了居民收入的承受能力，最终会下跌。持续依赖土地财政是危险的，不仅因为地方政府的正常运转最终会受到影响，而且也不利于可持续的高质量发展。

基于此，地方政府依赖土地融资的机制必须改变，基于土地财政的地方债务融资机制也必须相应改变。地方债的资金大部分来自金融机构，如果地方财政不能持续，必然会对金融机构产生影响。

如果滥用金融手段，金融能承受吗？

在计划经济时代，财政包办一切，这是建立在社会资金流向财政部门的前提下的。然而，在以分权和营利为特征的改革开始后，金融办公室持有的资金比例急剧下降，银行系统持有的资金急剧上升。信贷资金融通就是在这种背景下出现的。

回顾上世纪80年代的“拨改贷”，隐约可以看到财政与金融划分不合理带来的问题。银行贷款有借有还，对借款人有约束力。财政拨款只是单向的，被资助单位(机构)不用考虑还款。所以，不要白做，“把钱跑进去”，用各种方式要钱。最终的结果是财政资金效率低下。结果，用于基本建设的资金分配变成了贷款，本应由财政分配的资金也以贷款的形式提供。这样一来，别说企业产权不清的问题，就算是有现金流的企业也会遇到还款问题。

企业融资本来就有一个最优资本结构问题。股权融资和债务融资需要保持合理的比例。不合理的债务融资和大规模的债务融资会给企业带来过大的还本付息压力。在成长期，现金流不足可能会让一个潜力巨大的公司最终破产。即使不破产，债务问题也会非常突出。如果政府和企业的关系不规范，那么这样的债务负担可能会转移到政府身上。如果企业之间的关系不规范，没有形成市场经济发展所需要的信用社会，债权债务关系就会混乱。上世纪八九十年代，“三角债”问题相当突出，是这种混乱的债权债务关系的集中表现。更重要的是，企业作为市场经济的细胞，不要求企业之间的债权债务，能指望企业普遍有活力吗？独立的企业必然会采取极其保守的资金运用和管理策略，结果可能会失去极好的发展机会。企业不强大，金融机构能强大到什么程度？国有商业银行债转股是金融机构经营中遇到严重问题导致的。

一个经济体要健康发展，需要有活力的企业、适合企业经营的宏观经济环境和配套的金融市场。多层次资本市场的发展为许多企业的发展注入了资金，但资本市场不同阶段的各种缺陷严重影响了这一市场在优化资源配置中的作用。资本市场的投机和内幕交易让很多投资者望而却步，居民财产性收入不仅是梦想，连本金也未必能完全保全。资本的狂欢盛宴，留下的残羹剩饭，需要有人来收拾残局。这里，不能不回顾一下资本市场发展初期对国企的“包装上市”。骨头不好的企业，最后只会吞噬各种社会资金。

如果市场上的企业经营困难，资本市场的活力得不到激发，金融机构即使短期看起来很光明，最终也难逃“苦日子”的命运。最后，我们必须期待金融问题的金融解决方案。但这个前提是财务必须有能力！我已经提到了财务挑战，那么我该怎么办呢？

财政和金融要共同防范和化解风险。

供给侧结构性改革非常重要。当杠杆过高时，去杠杆可以使相关经济主体轻装上阵，尽快恢复活力。同时，去杠杆也要防止走入误区。不同行业的债务融资需求不一样，不可能有一刀切的最优杠杆标准。不同的企业在不同的发展阶段有不同的资金需求和不同的资金需求问题。金融领域是防范和化解重大风险的重要战场。金融风险总体可控，这是对当前中国金融形势的总体判断。守住不发生系统性金融风险的底线，必须在改革和调控措施的选择上充分考虑。

谨防政策调控措施不当带来的风险。积极的财政政策和稳健的货币政策取向总体上是正确的，但政策组合仍然相当大空。一些改革和控制措施从长期来看是正确的，但在短期内可能不合适。措施选择不当，确实可能引发一些根本不可能的恐慌。在当前条件下，要特别注意一些推卸责任的行为造成的不作为或乱作为带来的恐慌。经济困难应该分担，而不是分担。经常翻船的结果就是大家都遭殃。城门失火，殃及池鱼。古训早就有了。

财务和金融各司其职。财政的任务需要社会的帮助，但这意味着财政不必承担任何责任。帮助小微企业解决融资问题，金融应该是帮助，而不是代替，更不是替企业做决策。商业金融机构，从经营目标出发，与金融紧密合作，共同服务小微企业，会取得更好的效果。为了提供公共服务，PPP运作不能免除财务责任。很多时候还是需要财政和金融的有机配合，还是需要明确政府和市场的边界。金融机构也需要健身。金融市场只有充分竞争，才能有效运行，才能使金融在现代经济中真正发挥好作用。完善金融体系，不是要承担全部金融责任，也不是不要承担全部金融责任，而是要使金融机构的设置更加合理，金融责任更加符合现代经济社会运行的需要。只有保证财政的健康运行，财政才能在关键时候承担起应有的责任。(作者杨志勇是美国国家经济战略研究院研究员)